Mal di frontiera, mal di Frontex?

di Davide Rigallo 



Nell’Unione europea c’è chi ha immaginato che un’Agenzia deputata al controllo delle frontiere esterne potesse diventare l’embrione di un esercito continentale forte di 10.000 uomini con tanto di uniformi blu scuro (la prima e, al momento, unica divisa militare a livello comunitario). E che per realizzare questo disegno occorresse sperimentarsi, innanzitutto, contro la “minaccia” dei migranti provenienti dai Paesi terzi, quand’anche costoro fossero con tutta evidenza profughi in cerca di salvezza, mettendo tra parentesi diritti fondamentali e doveri umanitari.

L’Agenzia in questione si chiama Frontex (acronimo per Frontières extérieures). Attiva dal 2004, con sede in Polonia, a Varsavia, nell’avveniristico grattacielo Warsaw Spire A, nell’ottobre del 2016 è stata promossa da Parlamento e Consiglio dell’Unione europea a Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (EBCGA) con il compito di sorvegliare gli ingressi nel perimetro dell’Ue e supportare i rimpatri forzati di quei migranti che sono riusciti, a rischio della vita, a superare le barriere di controllo e a penetrare nel territorio dell’Unione.

Il suo direttore è Fabrice Leggeri, francese con un lungo curriculum nel Ministero dell’Interno nazionale, a capo dell’Agenzia dal 2015. A dispetto dell’incidenza della sua azione nell’attuale politica migratoria europea e di alcune sue uscite decisamente ostili verso le navi umanitarie impegnate nei salvataggi nel Mediterraneo, il suo nome non sembra essere tra i più noti anche tra coloro che si occupano di migrazioni. Pure, il rafforzamento esponenziale di Frontex, con relativa moltiplicazione della dotazione finanziaria (5,6 Mrd EUR di fondi diretti stando al quadro finanziario pluriennale 2021-27) oltre che delle unità operative, è in gran parte opera sua.

L’abilità di Leggeri è stata quella di avere posto la Guardia di frontiera e costiera europea al centro dell’orientamento securitario adottato dall’Ue sin dal 2001 in materia di migrazioni e asilo, sfruttando l’approccio emergenziale scelto per affrontare la crisi dei profughi del 2015-16 e le concomitanti derive espulsive di molti paesi: dalle paure per supposte penetrazioni terroristiche alle reiterate sospensioni di Schengen, alle costruzioni di barriere su molti confini, al rifiuto di prendere in carico le domande di asilo ecc. Chi ha memoria della politica migratoria del periodo potrà facilmente constatare come la promozione di Frontex nell’ottobre 2016 sia coincisa, di fatto, con la capitolazione politica dell’Agenda della migrazione proposta appena un anno prima dalla Commissione Jucker come ultimo tentativo di evitare un irrigidimento della pur già restrittiva politica migratoria dell’Ue.

Con la gestione Leggeri, Frontex è riuscita a diventare ciò che nei suoi primi dieci anni di vita le era risultato difficile: ossia, non solo un’Agenzia di coordinamenti di forze di polizia nazionale, ma la base di un vero corpo militare di frontiera, capace rispondere, anzi prevenire, le pressioni migratorie in maniera relativamente autonoma. Un elemento fondamentale che, forse, nella visione di Leggeri, non dovrebbe limitarsi al mandato anti-migratorio, ma essere l’embrione di Esercito per quella Europa- nazione, identitaria e ben perimetrata, che tanti vedono come unica prospettiva per l’UE.

A più di quattro anni da quel punto di svolta, con un budget previsto tra 5,1 e i 5,6 miliardi in sei anni (ma gli stanziamenti per il controllo delle frontiere ammontano a 22 miliardi), le recenti richieste degli europarlamentari S&D di istituire una Commissione di inchiesta sulla gestione finanziaria e operativa di Frontex suonano come un segno dissonante su una strada che, fino ieri, appariva acriticamente accettata. In particolare, a suscitare attenzione è la pluralità di voci che stanno mettendo in discussione l’Agenzia: non c’è soltanto la richiesta avanzata dagli eurodeputati S&D, ma anche l’indagine dell’Ufficio anti-frode dell’Ue e le dichiarazioni rese dalla Commissaria Ylva Johansson. Il tutto mentre l’attenzione mediatica riporta lo sguardo su quanto va accadendo nell’area balcanica e, nello specifico, in Bosnia, dove politiche di chiusura e oltraggio dei diritti si combinano, riversandosi tragicamente sul destino di migliaia di migranti.

Non sappiamo se la messa in discussione della gestione di Frontex potrà evolvere verso una problematizzazione radicale della politica migratoria, dando corso, finalmente, a una discussione ampia tra le forze politiche che siedono nell’Eurocamera (prima ancora che tra gli Stati).
Di sicuro, però, sappiamo che un’azione politica riceve tanta più forza quanto più attenzione gli si attribuisce attenzione, e che il compito che ci tocca è quello di mantenere su di essa uno sguardo costante e la capacità di raccontarla.



Mal di riforma

di Davide Rigallo |

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Da almeno trent’anni, tanto a livello nazionale quanto nel contesto europeo, è andata affermandosi una particolare “sindrome” che potremmo opportunamente chiamare: “mal di riforma”. “Sindrome”, perché afferisce a una condizione patologica degli organismi – lo Stato italiano nel primo caso, l’Unione europea nel secondo -, e non già alla loro fisiologia.

In maniera sommaria, possiamo datare le prime manifestazioni di questa patologia all’inizio degli anni ’90, quando il venir meno della divisione bipolare del mondo (Stati Uniti e alleati da una parte, URSS e suoi orbitanti dall’altra, con in mezzo le pseudo-eccezioni dei “non allineati”) impone l’adeguamento a un nuovo ordine di rapporti internazionali che, tuttavia, non si conosce ancora bene quale effettivamente sia. In assenza di paradigmi certi, si prende a “schema-guida” una struttura globale nuova nella quale vi sarebbero ancora superpotenze in competizione (USA, Russia, Cina), ma anche più interdipendenze e mobilità tra tutti i paesi del mondo (globalizzazione), e un’Europa finalmente unita che si vorrebbe in grado di condizionare in maniera determinante i rapporti geopolitici. Un’Europa che, per raggiungere questo obiettivo, deve essere capace di “funzionare” in maniera efficace potenziando semplificazione, duttilità e rapidità nei processi decisionali – pena la sua insignificanza a livello politico-planetario. Ne conseguono le raccomandazioni dettate un po’ a tutti gli Stati membri: riformare le istituzioni rafforzando i poteri “esecutivi” e riducendo, per contro, poteri e procedure degli organi rappresentativi e legislativi (i Parlamenti). Nella realtà, tuttavia, le cose si sono rivelate alquanto più complesse.

Nel contesto nazionale, l’ansia di riforma si è nutrita per trent’anni di una retorica del “cambiamento” spesso finalizzata a se stessa. A farne le spese è stata, essenzialmente, la Costituzione, la quale è risultata ripetutamente offesa da tentativi di “riforma” a cui, in due casi, è corrisposta una netta bocciatura da parte dei cittadini per via referendaria. Così è stato nel 2006 per il disegno di revisione costituzionale disegnato dal centro-destra; così si è ripetuto dieci anni dopo con la riforma cosiddetta Renzi-Boschi. Sorte opposta ha invece ricevuto la revisione del Titolo V, promossa dal referendum del 2001, mentre l’introduzione del pareggio di bilancio in Costituzione (riforma determinante, con effetti diretti e tangibili sulla vita economica dello Stato e dei cittadini) ha ottenuto, nel 2012, un consenso parlamentare tale da non dover ricorrere al referendum confermativo (e chissà cosa sarebbe accaduto se fosse stato fatto!).
Il 20 e il 21 settembre prossimi toccherà a nuova chiamata referendaria, questa volta per esprimersi sulla riduzione del numero dei parlamentari (alias, legislatori; alias, rappresentanti eletti dei cittadini). Tema non di poco conto, se si considera il trend che vorrebbe una limitazione progressiva del potere legislativo delle Assemblee a favore dei Governi. Inutile negare che un risultato positivo avvalorerebbe in qualche modo questa tendenza (benché una riforma del numero degli eletti non tocchi, ipso facto, anche le loro funzioni). Meglio sarebbe stato agire sul funzionamento legislativo delle Camere, attualmente già fortemente compromesso da molti debordamenti del potere esecutivo (pensiamo all’abuso della decretazione). L’incognita sulla prossima legge elettorale, inoltre, alimenta ulteriori inquietudini, come quelle di chi vi vede un salto in buio (democratico). Forse non sarà così, forse è esagerato pensarlo, ma molte spie inducono a temerlo.

La realtà (banale ma tristemente vera) è che da premesse sbagliate non possono che scaturire conseguenze altrettanto sbagliate. La proposta di riforma su cui andiamo a esprimerci è stata pensata e votata in un quadro di “tattiche” effimere, autoreferenziali, contingenti. Tattiche, non strategie politiche, che si cristallizzano nella ripetizione di una retorica del cambiamento per il cambiamento, priva di visione, di progetto, di futuro. Come nei precedenti tentativi di riforma, si gioca alla Costituzione senza percepirne il pericolo. È avvilente dovere constatare come, negli ultimi trent’anni, il patrimonio costituzionale sia diventato materia di baratti e di interessi di corto raggio (p.es.: la conferma di un governo, il puntellamento di un potere, lo smantellamento di un potere intermedio, ecc.), di fatto senza rispetto per i principi fondamentali della Carta e senza una effettiva connessione con i bisogni del Paese.

Ma c’è di più. Il “mal di riforma”, da cui la classe politica italiana sembra non volere guarire, porta con sé un effetto su cui non si è ancora riflettuto abbastanza: il rallentamento o, peggio, l’impedimento all’attuazione materiale di molti articoli della Costituzione stessa. Quante articoli della Carta, in oltre settant’anni di vita repubblicana, non si sono tradotti in leggi ordinarie? Basterebbe pensare alla sostanziale mancanza di una legge sulla democraticità dei partiti in l’attuazione dell’art. 49, oppure all’assenza di una legge sull’asilo in attuazione dell’art. 10. L’elenco potrebbe essere più lungo, ma ciò che qui preme mostrare è come la “riformite” recidiva intervenga a spostare continuamente l’attenzione da questa necessità fondamentale: l’attuazione dei principi costituzionali mediante leggi ordinarie. Anche questa volta, nel recarmi alle urne, non potrò evitare di pensare a quante leggi sarebbero da promulgare per rendere effettiva la Costituzione, anziché procedere a riformarla pezzo dopo pezzo.

E l’Europa? L’Unione europea, che chiede agli stati riforme in nome dell’efficienza, non possiede una Costituzione. Il suo tessuto connettivo sono due Trattati istitutivi: il TUE (Trattato sull’Unione europea) e il TFUE (Trattato sul funzionamento dell’Unione europea). Il tentativo di dare corpo a una Costituzione europea (Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa) è drammaticamente fallito di fronte agli esiti negativi dei referendum sulle ratifiche in Francia e nei Paesi Bassi (2005). Un punto di non ritorno che ha segnato negativamente gli sviluppi, non solo istituzionali, dell’Ue. Per rendercene conto, basterebbe osservare le resistenze che incontrano gli atti legislativi del Parlamento europeo da parte del Consiglio europeo, organo intergovernativo oltremodo condizionante. Gli stalli, le assenze, le inefficienze rimproverate da più parti all’Ue risiedono, per molti aspetti, in questa tensione irrisolta tra l’organo di “rappresentanza” dei cittadini europei e il potere dei Governi.
Nonostante ciò, il fallito progetto costituzionale europeo ha lasciato sul campo una eredità importante: la Carta dei diritti fondamentali dell’UE. Originariamente pensata come seconda parte del progetto costituzionale, con il Trattato di Lisbona, nel 2009, ha assunto carattere vincolante per gli Stati membri. Al suo interno trovano compiuta espressione i “diritti fondamentali” della “persona” che gli Stati sono chiamati a garantire. Potrebbe costituire il punto di riferimento, il patrimonio di valori condiviso a cui guardare per possibili riforme costituzionali nei diversi Paesi europei. Potrebbe, ma ben difficilmente lo sarà: perché i richiami alle riforme costituzionali che vanno ripetendosi con diversa intensità si interessano essenzialmente ai meccanismi, e non al DNA, della costruzione europea. Con un unico obiettivo: rafforzare l’azione dei governi, non importa a quale prezzo per la rappresentanza democratica.



Mal di frontiera nel Parlamento italiano

di Davide Rigallo 



Ieri, 16 luglio, la Camera dei deputati ha approvato a larga maggioranza (401 favorevoli, 23 contrari e 1 astenuto) il rifinanziamento delle missioni militari in Libia, che include quello della Guardia costiera libica. Poco prima, scorporato per ragioni di opportunità, era stato approvato il provvedimento che stanzia fondi per le missioni militari e di polizia nei Paesi terzi (tra questi, quelli del Sahel che sappiamo essere zone di transito e di frontiera per molte persone in fuga dalle regione subsahariane). Anche in questo caso, si è registrata un’ampia maggioranza a favore (453 sì, nessun contrario e 14 astenuti).
Per completezza di cronaca, il 7 luglio scorso il Senato aveva già approvato il rifinanziamento della Guardia costiera libica e il rafforzamento della presenza militare in Libia, suscitando più di un malumore nelle forze progressiste che siedono in Parlamento (fra queste, i gruppi Pd, LeU, Italia viva, oltre ad altri minori). Malumori che, tuttavia, non hanno trovato l’adeguata forza per contrastare efficacemente l’approvazione alla Camera del cosiddetto “Decreto Missioni” (anche la dicitura sembra scelta per mascherare la sostanza di ciò che è stato approvato) e che, pertanto, sono rimaste semplice minoranza.

L’ampio consenso dato al “Decreto Missioni”, potremmo dire “trasversale” a quasi tutte le forze politiche rappresentate, rivela assai bene come esso sia stato inteso (e quindi votato) come un provvedimento di “interesse nazionale”, ossia necessario alla “sicurezza” della nazione italiana. Del resto, in un contesto mediatico che, in questo particolare frangente, presenta i migranti quotidianamente come una minaccia “sanitaria” da arginare all’origine, tutto ciò che sa di “frontiera”, “chiusura”, “barriera”, “controllo” trova certamente strada più facile a imporsi. E i richiami ai diritti fondamentali, per contro, rischiano facilmente di essere bollati come “irresponsabili” rispetto al bene (alla salute) dei cittadini italiani.

C’è però un’altra ragione che spiega l’ampia convergenza sul “Decreto Missioni” e riguarda la politica migratoria europea, a cui, piaccia o no, l’Italia è costretta a conformarsi. Sappiamo infatti bene come nelle scelte dell’Ue prevalga l’orientamento securitario, essenzialmente imperniato sul rafforzamento delle Guardie di costiera e di frontiera sia a livello europeo che di paesi terzi. Si tratta di una strategia di lungo corso, affermatasi sull’onda della crisi dei profughi del 2015-16 e rispetto alla quale nessuno stato sembra avere la volontà , o il potere, di opporvisi. La decisione di rifinanziare la Guardia costiera libica, chiudendo gli occhi sulle violazioni dei diritti fondamentali che essa compie, si inscrive tutta in questa logica, in questa sostanziale conformità alla politica migratoria europea e nella rinuncia a modificarla. Il peso di questo condizionamento, sino a oggi, si è rivelato sempre decisivo nelle scelte della politica migratoria nazionale: sul piatto ci sono tutti i rischi che l’Italia non vuole correre in seno al Consiglio europeo su una materia così delicata come le migrazioni e l’asilo. Il pericolo di ricevere ritorsioni dagli Stati colleghi, magari su altri ambiti, è infatti tutt’altro che astratto.

Tutto vero. Ma il piatto non è completo se non vi si mettono dentro anche i rischi che i partiti progressisti dell’attuale maggioranza (in primis, il Partito Democratico) stanno correndo nel rapporto con quell’ampia parte di società civile impegnata, da anni, nella costruzione di una politica migratoria differente, alternativa alla politica di frontiera responsabile, direttamente o indirettamente, dei tanti crimini contro i migranti che si consumano in Libia, come negli altri campi di concentramento disseminati nei cosiddetti “paesi di transito”. Una società civile fatta di movimenti, associazioni, forze sindacali con cui questi partiti hanno condiviso percorsi di denuncia e di proposta, nonché spazi di protesta. Un società civile a cui, oggi, dopo questo voto, questo rapporto appare drammaticamente tradito.